Kaupunginhallitus, kokous 28.10.2019

§ 459 Työterveyspalvelujen hankinta neuvottelumenettelyllä ja Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden myynti

TRE:5913/02.02.01/2018

Aikaisempi käsittely

Valmistelija

Vuojolainen Arto, Liiketoiminta- ja rahoitusjohtaja, Arto.Vuojolainen@tampere.fi

Perustelut

Kaupunginhallituksen konsernijaosto päätti 20.11.2018 § 159, ettei Tampere osallistu Kevan valtakunnalliseen työterveysyhtiöhankkeeseen, eikä myy Tullinkulman Työterveys Oy:n enemmistöosuutta Kevalle. Samalla päätöksellä konsernijaosto linjasi, että kaupunki selvittää Tampereen kaupungin ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin (PSHP) omistaman Tullinkulman Työterveys Oy:n (Pirte) osakkeiden myyntiä ja työterveyshuoltopalvelujen ulkoistusta. Tampereen kaupunki omistaa Tullinkulman työterveys Oy:stä 75,19 % ja PSHP loput 24,81 %. Alkuvuoden 2019 aikana käytyjen markkinakeskustelujen perusteella alan toimijat ovat kiinnostuneita yhtiön osakkeiden ostamisesta ja työterveyspalveluiden tuottamisesta.

Tällä hetkellä Tampereen kaupunki hankkii työterveyspalvelunsa sidosyksikköasemassa (in house -yhtiö) olevalta Tullinkulman Työterveys Oy:ltä. Nykymallista hankintaa ei tarvitse kilpailuttaa. Jos yhtiön osakkeet myydään yksityiselle omistajalle, hankintalain (1397/2016 § 15) mukaan kaupungin sopimus palveluiden ostosta Tullinkulman Työterveydeltä muuttuu suorahankintasopimukseksi ja in house -asema purkautuu. Muutos tapahtuu siitä hetkestä, kun yksityinen omistaja tulee yhtiöön. Tämä johtaa siihen, että palvelusopimukset on kilpailutettava välittömästi. Riskienhallinnan näkökulmasta suorahankintatilanteet täytyy pitää mahdollisimman lyhyinä.

Omistajaohjauksen näkemyksen mukaan taloudellisesti ja juridisesti parhaaseen lopputulokseen voidaan päästä kokonaisuudella, jossa palvelut ja yhtiön osakkeet kilpailutetaan samalla kertaa. Tullinkulman Työterveys Oy:n toinen omistaja Pirkanmaan sairaanhoitopiiri valmistelee päätösesitystä vastaavasta menettelystä. 

Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden myynti on perusteltavissa myyntituloilla ja sillä, että markkinoilla on olemassa kilpailukykyisiä työterveyspalveluja ja palveluihin liittyviä kehittyneitä digitaalisia ratkaisuja. Markkinoilla toimivat yritykset tarjoavat muun muassa työntekijäkohtaista kiinteää hinnoittelua. Se on yksi mahdollinen tapa hillitä työterveyshuollon kustannuksia. Digitaaliset palvelut ja niiden kehitystyö korostuvat tulevaisuudessa henkilöstön palveluissa samoin kuin työnantajan käyttämissä työkyvyn hallintajärjestelmissä. Pirtellä on käytössään digitaalisia palveluita ja asiakaskanavia, mutta yltääkseen toimialan kehittyneimpien palveluiden tasolle, Pirte joutuu investoimaan lisää digitaaliseen kehitykseen.

Palveluiden kilpailuttamisella varaudutaan myös vuoden 2022 jälkeiseen aikaan, jolloin hankintalaki rajoittaa julkisesti omistetun työterveysyhtiön markkinaehtoisen toiminnan osuutta. Lain perusteella Tullinkulman Työterveys joutuu leikkaamaan markkinaehtoista toimintaansa. Tämän takia kaupungin työterveyspalveluiden kustannukset saattavat nousta, koska yhtiön kiinteät kustannukset jäävät harvempien asiakkaiden jaettavaksi.

Vuonna 2018 Tullinkulman Työterveys Oy:n liikevaihto oli 19,3 milj. euroa ja liiketappio 0,06 milj. euroa. Tulosta rasittivat muun muassa muuttokulut uuteen toimitilaan Ratinan kauppakeskuksessa. Yhtiön vuoden 2019 liikevaihdon arvioidaan olevan noin 20,1 milj. euroa ja liiketuloksen 0,3 milj. euroa.

Tässä päätösesityksessä kuvatun kilpailutuksen voittaja saa sekä määräaikaisen palvelusopimuksen että yhtiön osakkeet. Määräaikainen palvelusopimus voisi olla kestoltaan neljä (4) vuotta ja sen jatkoksi voisi olla yksi (1) optiovuosi. Tämänhetkisen markkinatilanteen perusteella näyttää siltä, että Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeista on saatavissa merkittävä kertaluonteinen myyntitulo.

Työterveysmarkkinoilla on viime kuukausina tehty useita rakennejärjestelyjä. Tämän vuoden aikana muun muassa Hämeenlinna ja Raisio ovat toteuttaneet vastaavalla tavalla työterveyspalvelujensa hankinnan ja omistamiensa työterveysyhtiöiden osakkeiden myynnin.

Palvelusopimuksen kilpailuttamisessa ja osakkeiden myynnissä on periaatteessa useita vaihtoehtoja, mutta hankintalaki (Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 1397/2016 § 15) rajaa todellisten vaihtoehtojen määrää. Jos kaupunki tekisi pitkäaikaisen palvelusopimuksen Tullinkulman Työterveyspalvelujen kanssa ennen kilpailutusta ja panisi osakkeet sen jälkeen myytäväksi eniten tarjoavalle, se ei poistaisi hankintalain vaatimusta palveluiden kilpailuttamisesta. Tässä järjestelyssä saattaisi käydä niin, että osakkeiden ostaja ei voittaisi tarjouskilpailua palveluista. Silloin ostajalle jäisi volyymiltaan merkittävästi pienempi yhtiö. Tämä lisäisi osakkeiden ostajan riskiä ja todennäköisesti vaikuttaisi alentavasti Tullinkulman Työterveyden osakkeista saatavaa hintaan.

Tampere voisi myös jatkaa palveluiden hankkimista Tullinkulman Työterveydestä nykyiseen tapaan, mutta hankintalain takia yhtiön ulkoista myyntiä pitäisi vähentää. Hankintalain mukaan vuodesta 2022 lähtien julkisesti omistetun työterveyshuollon markkinaehtoisen toiminnan osuus voi olla enintään viisi prosenttia liikevaihdosta ja enintään 500.000 euroa/vuosi. Tällä hetkellä yhtiön markkinaehtoinen myynti ylittää sallitun rajan.

Tullinkulman Työterveys Oy voitaisiin jakaa kahteen osaan, joista toinen keskittyisi tuottamaan palveluja omistajilleen in house -asemassa ja toinen olisi markkinoilla toimiva yhtiö. Tampereen kaupunginvaltuuston vuonna 2017 tekemän linjauksen mukaan kaupunki ei lähtökohtaisesti laajenna yhtiömuotoista toimintaa toimialoille, joilla on toimivat markkinat. Markkinoilla toimiva yhtiö voitaisiin myydä, mutta se olisi merkittävästi pienempi kuin nykyinen Tullinkulman Työterveys Oy ja siten myös osakkeista saatava hinta jäisi alhaisemmaksi.

Yhtenä vaihtoehtona voisi olla palvelujen kilpailuttaminen siten, että Tullinkulman Työterveys Oy osallistuu kilpailutukseen yhtenä tarjoajana muiden joukossa ja osakkeet myytäisiin kilpailutuksen jälkeen. Riskinä on, että kaupungin in house -yhtiö ei voita kilpailutusta. Tässä tapauksessa kaupungilla olisi käsissään yhtiö ilman kaupungin asiakkuutta. Tämä alentaisi merkittävästi yhtiön arvoa.

Tampereen kaupunki ostaa vuodessa työterveyspalveluja vuodessa noin 7,2 milj. eurolla. Kilpailutuksen yhtenä vaihtoehtona on tavoitella kiinteää työntekijäkohtaista hintaa (euroa/henkilö/vuosi). Työnantajana kaupungin tavoitteena on saada uusia digitaalisia työkaluja henkilöstöjohtamisen ja työnhyvinvoinnin edistämiseksi. Palveluiden kilpailutus on mahdollista toteuttaa esimerkiksi käänteisellä kilpailutuksella, jossa palveluiden ostajat määrittelevät työterveyspalvelujen hinnan ja palveluntarjoajat kilpailevat palvelun sisällöllä ja laadulla. Toinen vaihtoehto on määritellä etukäteen palveluiden sisältö ja laatu ja pyytää niistä hintatarjous.

Kaupungin on järjestettävä myös alueellaan toimiville yrittäjille ja muille omaa työtään tekeville soveltuvin osin työterveyshuoltolain 12 §:ssä tarkoitetut ennaltaehkäisevät työterveyshuollon palvelut. Tehtävällä ratkaisulla on keskeinen vaikutus paitsi palveluiden tuottamiseen ja kaupungin työnantajamielikuvaan myös Tullinkulman Työterveys Oy:n tulevaisuuteen yhtiönä. Kilpailutuksen perusteella valitaan palveluiden tuottaja myös kyseisille kaupungin järjestämisvastuulla oleville palveluille. Nämä palvelut eivät tällä hetkelläkään sisällä sairaanhoidon palveluita.

Tullinkulman Työterveys Oy toimii työterveyslääkäreitä kouluttavana yksikkönä yhteistyössä Tampereen yliopiston kanssa. Yhteistyötä tehdään myös muiden oppilaitosten kanssa. Tavoitteena on jatkaa koulutusta ja yhteistyötä myös mahdollisen palveluiden kilpailutuksen ja yhtiön omistusjärjestelyn jälkeen.

Työterveyspalveluiden ja Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden kilpailutus on tarkoitus toteuttaa yhtenä kokonaisuutena neuvottelumenettelynä. Tässä hankintatavassa kaupunki (hankintayksikkö) pyytää tarjoajiksi haluavia toimijoita ilmoittamaan halukkuutensa osallistua hankintaan ja jättämään osallistumishakemuksensa. Kaupunki valitsee ehdokkaista tarjoajat neuvotteluvaiheeseen hankinta-asiakirjoissa ilmoitettavilla perusteilla ja pyytää tarjoajia jättämään alustavan tarjouksensa.

Neuvottelut käydään alustavien tarjousten pohjalta. Hankintayksikkö ilmoittaa erikseen neuvotteluiden päättymisestä ja siitä, milloin kyseessä on hankinnan lopullinen tarjouspyyntö.

Hankintayksikkö voi keskeyttää hankinnan kokonaan tai osittain todellisesta ja perustellusta syystä. Hankinta-asiakirjoissa määritetyllä tavalla hankintayksikkö voi varata oikeuden olla hyväksymättä mitään annetuista tarjouksista tai tarjoukset voidaan hylätä osakkeiden poikkeuksellisen alhaisen hinnan takia.

Hankintaprosessin ja kilpailutuksen jälkeen kaupunginvaltuusto päättää osakkeiden myymisestä parhaan kokonaistarjouksen tehneelle tarjoajalle. Kokonaistarjous sisältää kaupungin henkilöstön työterveyspalvelujen järjestämisen ja Tullinkulman Työterveys Oy:n osakekaupan. Tarjoukset arvioidaan hankinta-asiakirjoissa määriteltävillä kriteereillä. Tarjoukset pannaan paremmuusjärjestykseen osakkeiden hinnan ja palveluista annetun tarjouksen perusteella laskentakaavalla, joka niin ikään ilmenee hankinta-asiakirjoista.  

Kaupungin hallintosäännön mukaan kaupunginhallitus päättää kaupungin ja henkilöstön yhteistoimintaa, henkilöstön kehittämistä, työterveyshuoltoa ja palkitsemista koskevista periaatteista sekä muista merkittävistä henkilöstöpoliittisista linjauksista ja periaatteista.

Kaupunginhallituksen konsernijaoston tehtävänä on päättää esitysten valmistelusta tytäryhtiöiden myymisestä. Tytäryhtiöiden osakkeiden myynnistä päättää kaupunginvaltuusto.

Lausunnot

Henkilöstöjohtaja Niina Pietikäinen:
Kaupunkityönantajalla säilyy myös tulevaisuudessa velvoite järjestää työterveyshuollon palvelut omalle henkilöstölleen. Työterveyshuollon perustehtävänä on tuottaa terveyttä ja ehkäistä työkyvyttömyyteen liittyviä ongelmia. Työterveyshuolto toimii työpaikan kumppanina ja sen arvo mitataan parantuneena henkilöstön hyvinvointina, vähentyneinä sairauspoissaoloina sekä alentuneina työkyvyttömyyskustannuksina.

Työnantajan näkökulmasta on keskeistä, että henkilöstölle kyetään tarjoamaan laadukkaita, vaikuttavia ja kilpailukykyisiä työterveyshuollon palveluita. Kaupungin pyrkimyksenä on tarjota henkilöstölleen nykyisen tasoiset työterveyspalvelut palvelun tuottajasta riippumatta.

Tampereen kaupungin työterveyshuollon palvelut ovat terveyskeskustasoiset sisältäen monipuolisia sairaanhoidon palveluita lakisääteisen ennaltaehkäisevän työterveyshuollon lisäksi. Tampereella työterveyden kustannukset on todettu vertailussa muita verrokkikaupunkeja korkeammiksi. Huomioitavaa kuitenkin on, että Tampereen kaupungin henkilöstö on keskimäärin ikääntyneempää kuin verrokkikunnissa. Lisäksi palveluiden arvioidaan olevan kattavammat kuin muissa suurissa kaupungeissa. Palveluiden vaikuttavuutta voidaan arvioida esimerkiksi sairauspoissaolo- tai työkyvyttömyyskustannusten perusteella. Tampereen sairauspoissaolo- ja työkyvyttömyyskustannukset ovat Kuntien eläkevakuutuksen vertailujen mukaan alhaisemmat kuin verrokkikaupungeissa. Yhtenä selityksenä alhaisempiin sairauspoissaolo- ja työkyvyttömyyskustannuksiin voidaan pitää kattavia työterveyspalveluja, mutta ne eivät kuitenkaan liene ainoa selittävä tekijä.

Työterveyshuollon palvelujen järjestämiseen on olemassa erilaisia ratkaisuja. Olennaista on, että työnantajan työterveyshuollon palveluille asettamat kriteerit täyttyvät eivätkä toimintamallin muutokset johda kustannusten kasvuun tai palveluiden laadun ja vaikuttavuuden heikentymiseen. Hankinta markkinoilla jo toimivalta yritykseltä edellyttää vahvaa tilaajatoimintoa.

Lakimies Katja Korhonen:
Tampereen kaupungin ja Tullinkulman Työterveys Oy:n välillä on hankintalain tarkoittama sidosyksikkösuhde eli in house -suhde. Tämä on peruste ostaa työterveyshuollon palvelut Tullinkulman Työterveys Oy:ltä kilpailuttamatta palveluiden ostoa.

Mikäli Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeet myydään yksityiselle omistajalle sidosyksikkösuhde Tampereen kaupunkiin poistuu ja Tampereen kaupungin työterveyshuollon palvelut tulee kilpailuttaa hankintalain tarkoittamalla tavalla. Mikäli Tampereen kaupungin työterveyshuoltoa koskeva palvelusopimus siirretään mahdolliselle uudelle omistajalle osakekaupan yhteydessä, muuttuu se suorahankintasopimukseksi. Tämä siitä syystä, että sidosyksikkösuhde poistuu ja hankintalaki tulee sovellettavaksi työterveyshuollon palveluiden ostoon uudelta omistajalta. Tilanteessa ei myöskään löydy hankintalaista perustetta sallitulle suorahankinnalle.

Suorahankinnasta voi alalla oleva toimija tehdä valituksen markkinaoikeudelle. Markkinaoikeus voi päätöksellään määrätä Tampereen kaupungille taloudellisia seuraamuksia kielletyn suorahankinnan johdosta.

Päätösehdotus oli

Esittelijä

Yli-Rajala Juha, Konsernijohtaja, Juha.Yli-Rajala@tampere.fi

Esitetään kaupunginhallituksen päätettäväksi:

Kaupunki kilpailuttaa henkilöstön työterveyspalvelut neuvottelumenettelyn mukaisella hankintaprosessilla, joka sisältää myös kaupungin omistamien Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden myynnin.

Kaupunginhallitus voi keskeyttää hankinnan kokonaan tai osittain todellisesta ja perustellusta syystä. Tarjoukset voidaan hylätä osakkeiden poikkeuksellisen alhaisen hinnan takia.

Kilpailutuksen jälkeen Tulllinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden myynti tulee erikseen kaupunginvaltuuston päätettäväksi.

Päätös

Päätösehdotus hyväksyttiin.

Esteellisyys

Ilpo Sirniö ilmoitti esteellisyytensä hallitusjäsenyytensä perusteella (hallintolaki § 28 1. mom. kohta 5) ja poistui kokouksesta asian käsittelyn ajaksi.

Kokouskäsittely

Ari Wigelius oli läsnä kokouksessa asian käsittelyn ajan.

Pekka Salmi teki seuraavan hylkäysehdotuksen: "Esitän, että päätösesitys hylätään, ja että työterveyspalvelujen kehittämisessä edetään vaihtoehto 2. mukaan eli työterveyshuollon palvelut järjestetään edelleen Pirten tuottamana." Anne Liimola ja Minna Minkkinen kannattivat ehdotusta. Puheenjohtajan äänestysesitys: Esittelijän päätösehdotus JAA (Kummola, Ahonen, Sasi, Stenhäll, Suoniemi), Salmen hylkäysehdotus EI (Salmi, Liimola, Minkkinen, Wigelius). Äänestysesitys hyväksyttiin. Äänestyksen tulos: päätösehdotus hyväksyttiin äänin 5-4.

Niina Pietikäinen ja Sami Suojanen poistuivat kokouksesta asian käsittelyn jälkeen.

Valmistelija

Vuojolainen Arto, Liiketoiminta- ja rahoitusjohtaja, Arto.Vuojolainen@tampere.fi

Perustelut

Konsernijaoston kokouksen jälkeen valmistelijoilta on pyydetty lisäselvityksiä mm. tulkintaan hankintalain mukaisista hankinnan keskeyttämisperusteista, työterveyslääkäreiden koulutusyhteistyöstä yliopiston kanssa sekä kaupunkikonsernin yhtiöiden työterveyssopimuksista. Liitteet ovat salaisia Julkisuuslain 24 § 1 mom. 20 kohdan perusteella.

Päätösehdotus oli

Esittelijä

Yli-Rajala Juha, Konsernijohtaja, Juha.Yli-Rajala@tampere.fi

Kaupunki kilpailuttaa henkilöstön työterveyspalvelut neuvottelumenettelyn mukaisella hankintaprosessilla, joka sisältää myös kaupungin omistamien Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden myynnin.

Kaupunginhallitus voi keskeyttää hankinnan kokonaan tai osittain todellisesta ja perustellusta syystä. Tarjoukset voidaan hylätä osakkeiden poikkeuksellisen alhaisen hinnan takia.

Kilpailutuksen jälkeen Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden myynti tulee erikseen kaupunginvaltuuston päätettäväksi.

Päätös

Asia jätettiin pöydälle.

Kokouskäsittely

Kaupunginhallitus myönsi läsnäolo- ja puheoikeuden liiketoiminta- ja rahoitusjohtaja Arto Vuojolaiselle. Hän oli asiantuntijana läsnä kokouksessa tämän asian käsittelyn aikana.

Anna-Maria Maunu poistui kokouksesta.

Puheenjohtajan esityksestä kaupunginhallitus päätti yksimielisesti, että asia jätetään pöydälle 28.10.2019 saakka.

Valmistelija

  • Vuojolainen Arto, Liiketoiminta- ja rahoitusjohtaja

Valmistelijan yhteystiedot

Controller Sami Suojanen, puh. 040 801 6656, etunimi.sukunimi@tampere.fi

Lisätietoja päätöksestä

Kaupunginlakimies Jouko Aarnio, puh. 040 514 4884, etunimi.sukunimi@tampere.fi

Perustelut

Asia jäi pöydälle 7.10.2019 kokouksessa.

Esittelijä uudisti päätösehdotuksensa.

Päätösehdotus oli

Esittelijä

  • Yli-Rajala Juha, Konsernijohtaja

Kaupunki kilpailuttaa henkilöstön työterveyspalvelut neuvottelumenettelyn mukaisella hankintaprosessilla, joka sisältää myös kaupungin omistamien Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden myynnin.

Kaupunginhallitus voi keskeyttää hankinnan kokonaan tai osittain todellisesta ja perustellusta syystä. Tarjoukset voidaan hylätä osakkeiden poikkeuksellisen alhaisen hinnan takia.

Kilpailutuksen jälkeen Tullinkulman Työterveys Oy:n osakkeiden myynti tulee erikseen kaupunginvaltuuston päätettäväksi.

Päätös

Asia palautettiin uudelleen valmisteltavaksi.

Kokouskäsittely

Kaupunginhallitus myönsi läsnäolo- ja puheoikeuden liiketoiminta- ja rahoitusjohtaja Arto Vuojolaiselle sekä controller Sami Suojaselle. He olivat asiantuntijoina läsnä kokouksessa tämän asian käsittelyn aikana.

Puheenjohtajan esityksestä kaupunginhallitus päätti yksimielisesti palauttaa asian konsernijaostolle uudelleen valmisteltavaksi vaihtoehtojen 2. ja 5. tarkempaa selvittämistä varten.

Tiedoksi

Arto Vuojolainen, Sami Suojanen, Niina Pietikäinen, Sami Uusitalo

Muutoksenhaku

Oikaisuvaatimusta tai kunnallisvalitusta ei saa tehdä päätöksestä, joka koskee:

-vain valmistelua tai täytäntöönpanoa (KuntaL 136 §)
-virka- tai työehtosopimuksen tulkintaa tai soveltamista ja viranhaltija on jäsenenä viranhalti-jayhdistyksessä, jolla on oikeus panna asia vireille työtuomioistuimessa (KVhl 50 § 2 mom.)
-etuosto-oikeuden käyttämättä jättämistä (EtuostoL 22 §)