Perustelut
Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta (jäljempänä ”Joukkoliikennelautakunta”) on 27.1.2021 tehnyt hankintapäätöksen TRE:6244/02.07.01/2020 koskien pääteasemakäymälöiden siivouksen sekä pysäkkihuolto- ja liikennemerkkitöiden palveluhankintaa (jäljempänä ”Hankintapäätös”). Tuomi Logistiikka Oy kilpailutti pääteasemakäymälöiden siivousta sekä pysäkkihuoltoa ja liikennemerkkitöitä koskevan hankinnan 15.12.2020 päivätyllä tarjouspyynnöllä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (1398/2016) (jäljempänä ”Erityisalojen hankintalaki”) mukaisella avoimella menettelyllä ajalle 5.4.2021-4.4.2024. Hankintaan sisältyy myös 1+1 vuoden optiokaudet, joiden käyttämisestä päätetään erikseen. Hankintaa ei ole jaettu osiin, koska sopimuksen hallinnan kannalta se ei ollut tarkoituksenmukaista. Hankintailmoitus lähetettiin julkaistavaksi virallisiin kanaviin 15.12.2020.
Tarjouksen jättivät määräaikaan 14.1.2021 kello 12 mennessä neljä tarjoajaa: Pirkanmaan Siistix Oy (2626326-3), Särkänlaita Oy (2153963-8), Tmi Tero Suikkonen (2257228- 8) ja Uusi Era Palvelut Oy (2161955-8).
Tarjousten vertailuperusteena oli kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa hinnan painoarvo oli 90 % ja laadun painoarvo 10 %. Vertailuhintaan laskettiin siivouspalveluita ja pysäkkihuoltotöitä sekä erilaisia tarvikkeita. Hankintasopimuksen mukaan pääteasemakäymälöiden siivousta sekä pysäkkihuoltoa ja liikennemerkkitöitä koskevan hankinnan palveluntuottajaksi valittiin Uusi Era Palvelut Oy (2161955-8), joka sai korkeimmat vertailupisteet.
Hankinnan arvonlisäveroton vuosiarvo on sitoumuksetta noin 180.000 euroa.
Erityisalojen hankintalain 105 §:n mukaisesti hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Kaikki tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoukset täyttivät tarjouspyynnön vaatimukset. Soveltuvuusvaatimusten täyttymisen lisäksi valittavan toimijan tuli sitoutua työllistämisehtoon.
Erityisalojen hankintalain 123 §:n mukaan hankintayksikön päätöksen poistamiseen ja muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun peruuttamiseen sekä asian uudelleen ratkaisemiseen sovelletaan, mitä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (29.12.2016/1397) (jäljempänä ”Hankintalaki”) 132-135 §:ssä säädetään hankintaoikaisusta. Hankintalain 132.1 §:n mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin. Hankintalain 133.1 §:n mukaan hankintayksikkö voi ottaa hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta.
Hankintayksikköön on 17.2.2021 saapunut yksi (1) hankintaoikaisua koskeva vaatimus. Pirkanmaan Siistix Oy:n hankintaoikaisuvaatimus on tämän päätöksen liitteenä (Liite 1 (liikesalainen versio) ja Liite 2). Saapuneen hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta hankintayksikkö on tarkastanut tarjouspyynnön vaatimukset uudelleen.
Pirkanmaan Siistix Oy:n hankintaoikaisuvaatimus
17.2.2021 päivätyssä hankintaoikaisuvaatimuksessaan Pirkanmaan Siistix Oy vaatii, että hankinta keskeytetään ja kilpailutus järjestetään uudelleen täsmennetyillä hankintatiedoilla. Vaihtoehtoisena vaatimuksenaan Pirkanmaan Siistix Oy esittää, että joukkoliikennelautakunnan tulisi vaatia Uusi Era Palvelut Oy:ltä ja Särkänlaita Oy:ltä selvitykset tarjouksen perusteista pysäkkihuoltoon liittyvien hintojen osalta, ja mikäli luotettavaa selvitystä ei saada, hylätä kyseisten tarjoajien tarjoukset Erityisalojen hankintalain 94.2 §:n perusteella.
Hankintaoikaisuvaatimuksessaan Pirkanmaan Siistix Oy katsoo, että tarjouspyynnön pysäkkihuoltoa koskevissa kohdissa olisi kahden tarjoajan osalta esitetty poikkeuksellisen alhaisia hintoja. Pirkanmaan Siistix Oy:n mukaan esimerkiksi kohdassa 'Liikennemerkkikehikko' Uusi Era Palvelut Oy on ilmoittanut kehikon hinnaksi 10 €/kpl ja Särkänlaita Oy 22 €/kpl. Hankintaoikaisuvaatimuksessaan Pirkanmaan Siistix Oy:n näkemys on, että kattavan markkinaselvityksen perusteella kehikkoja ei ole saatavilla kotimaisilta eikä ulkomaisilta valmistajilta alle XX euron kappalehintaan. Pirkanmaan Siistix Oy:n mukaan kyseessä vaikuttaa olevan yritys vääristää kilpailua alihinnoittelemalla sellainen tuote, jonka menekki on arvioitu vähäiseksi. Kilpailun vääristymä ei Pirkanmaan Siistix Oy:n mukaan ole vähäinen, sillä sen mukaan esimerkiksi Uusi Era Palvelut Oy:n tarjouksen vertailuhinta nousisi XX %, mikäli kehikon hinta huomioitaisiin markkinahintaisena. Hankintapäätöksestä ei Pirkanmaan Siistix Oy:n mukaan käy ilmi, että selvitystä tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan selittävistä perusteista olisi kyseisiltä tarjoajilta pyydetty. Pirkanmaan Siistix Oy:n näkemyksen mukaan hankintayksikön olisi tullut hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous.
Poikkeuksellisen alhaisista hinnoista säädetään Erityisalojen hankintalain 94 §:ssä. Sen mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, Hankintalain 81.1 §:n 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea. Erityisalojen hankintalain 94.2 §:n mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö eivät tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hallituksen esityksessä eduskunnalle hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2016) (jäljempänä ”HE 108/2016”) on todettu, että hankintayksiköllä olisi velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina, kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. HE 108/2016 mukaan tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen olisi kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Edelleen HE 108/2016 mukaan hankintayksiköllä olisi pääsääntöisesti harkintavalta myös poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Hankintayksikkö toteaa, että Erityisalojen hankintalain 94 §:n tarkoittamia selvityksiä tarjouksen hinnoista tai kustannuksista ei ole tässä tapauksessa pyydetty. Hankintayksikön tiedossa ei ole ollut mitään perustetta sille, etteikö hankintaa voitaisi tarjotuilla hinnoilla sopimuksen mukaisesti suorittaa tai muutakaan aihetta epäillä hankittavan palvelun onnistumista. Lisäksi hankintayksiköllä on hankintapäätöstä tehdessään ollut oikeus luottaa tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin. Hankintayksikkö katsoo, että Uusi Era Palvelut Oy:n ja Särkänlaita Oy:n tarjoukset eivät ole vaikuttaneet poikkeuksellisen alhaisilta, eikä Erityisalojen hankintalain 94 §:n mukaisten selvitysten pyytämiselle ole näin ollen ollut perustetta.
Hankintaoikaisuvaatimuksessaan Pirkanmaan Siistix Oy katsoo, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä pysäkkihuoltoon liittyvien laskutusperusteiden osalta. Pirkanmaan Siistix Oy:n mukaan tarjouspyynnössä ei ole eritelty asennustyön ja pysäkkihuollon sisältöä tai niiden keskinäistä eroa. Pirkanmaan Siistix Oy:n näkemyksen mukaan tarjouspyynnössä on jäänyt epäselväksi, sovelletaanko esimerkiksi linjakilpimuutosten osalta asennustyön vai pysäkkihuollon tuntihintaa. Erityisalojen hankintalain 71 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Samaisen lain 75 §:n mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä, ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Hankintayksikkö toteaa, että ”Asennustyö” ja ”Pysäkkihuoltotyö” on kuvattu tarjouspyynnössä ja sen liitteissä. Liikennemerkkityöt, mukaan lukien linjakilpimuutokset, ovat luonteeltaan asennustyötä eli niihin sovelletaan tarjouspyynnön kohtaa ”Asennustyö”. Tarjouspyynnössä tarkoitetut ”Liikennemerkkityöt” on kuvattu liitteen 1 (Palvelunkuvaus) (jäljempänä ”Liite 1”) kohdassa 3 (s. 3) seuraavasti: ”Linjareittimuutosten yhteydessä palveluntuottaja vaihtaa tarvittavat linjakilvet ja pysäkin nimikilvet liikennemerkkikehikkoon. Tarvittaessa palveluntuottaja asentaa pysäkille myös liikennemerkin, liikennemerkkikehikon, liikennemerkkivarren ja juuripaalun. Palveluntuottajan vastuulle kuuluu tarvittavien liikennemerkkien, linjakilpien, pysäkin nimikilpien, liikennemerkkivarsien, juuripaalujen sekä liikennemerkkikehikkojen hankinta, vanhojen merkkien irrotus sekä uusien asennus. Linjakilvet tulee asentaa numerojärjestyksessä ja tyhjien paikkojen kohdalle tulee asentaa valkoinen tyhjä linjakilpi. Linjakilpien uusimistyötä tulee tehtäväksi myös ilkivallan vuoksi.” Pysäkkihuoltotyöt käsittävät muun muassa tiedotteiden ja aikataulujen vientiä ja niiden kiinnittämistä bussipysäkeille, ja ne on kuvattu Liitteen 1 kohdassa 2 (s. 3) seuraavasti: ”Palveluntuottaja noutaa uudet pysäkkimateriaalit/ tiedotteet tilaajalta tai ne toimitetaan palveluntuottajan antamaan osoitteeseen. Palveluntuottaja hoitaa materiaalin päivittämisen (poistaa vanhat ja asentaa uudet tilalle) pysäkkikatosten aikataulukaappeihin. Palveluntuottaja vastaa käytöstä poistettujen aineistojen asianmukaisesta hävittämisestä. Aikataulupäivitykset tapahtuvat aikataulukausien vaihtumisen yhteydessä kaikille Tampereen seudun joukkoliikenteen käyttämille pysäkeille, joissa on aikataulukaappi (lasikatospysäkkejä). Pysäkit sijaitsevat Tampereen joukkoliikenteen vyöhykkeillä A-C. Tampereen joukkoliikenteen vyöhykkeistä löytyy lisätietoa Tampereen seudun joukkoliikenteen (Nysse) sivuilta: https://www.nysse.fi/liput-ja-hinnat/vyohykkeet.html. Aikataulujen ja tiedotteiden päivitysten piiriin kuuluvien pysäkkien arvioitu määrä on tällä hetkellä noin 560 kpl. Aikataulupäivitykset pysäkeille on hoidettava 3 vuorokauden sisällä esim. viikonloppuna. Muita aikataulupäivityksiä tulee esim. ilkivallan vuoksi. Muiden aikataulupäivityksien osalta vasteaika tilauksesta on 1 arkipäivä. Katutöistä ja muista muuttuneista liikennejärjestelyistä johtuvien reittimuutosten yhteydessä viedään pysäkeille häiriötiedotteita. Niiden vieminen pysäkeille on tapahduttava annettuun päivämäärään mennessä.” Hankinnan kohde, tarjoajien ammattitaito ja tarjouspyynnön sekä Liitteen 1 sisältämät tarkemmat kuvaukset huomioon ottaen, palvelunkuvauksesta ei hankintayksikön arvion mukaan pitäisi jäädä epäselväksi, että esimerkiksi asennustyöllä viitataan liikennemerkkitöihin. Hankintayksikkö pitää todennäköisenä, että tosiasiallisesti nämä seikat ovat ja/tai niiden kuuluisi olla ammattimaisen palveluntuottajan tiedossa. Hankintayksikkö katsoo, että asennustöiden ja pysäkkihuoltotöiden välisen rajanvedon ja käytäntöjen tulisi olla selviä myös Pirkanmaan Siistix Oy:lle, joka on kysymyksessä olevan alan ammattimainen toimija ja toimii myös tilaajan nykyisenä palveluntuottajana. Kaikilla tarjoajilla on lisäksi ollut tarjousaikana tasavertainen mahdollisuus esittää lisätietokysymyksiä kaikista tarjouspyynnössä mahdollisesti esiintyvistä epäselvyyksistä. Hankintayksikön näkemyksen mukaan tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä Pirkanmaan Siistix Oy:n tarkoittamalla tavalla.
Pirkanmaan Siistix Oy:lle on jäänyt myös epäselväksi, missä tapauksissa matka-ajan ja kulut voi veloittaa Frenckellinaukio 2 B:n edestä. Tarjouspyynnön mukaan ”Asennustyön” laskutus tapahtuu jokaiselta alkavalta 30 minuutilta. Laskutettava aika lasketaan, kun kohteeseen on saavuttu ja se päättyy, kun työt on saatettu loppuun. Urakkamuotoisissa useamman pysäkin kohteissa siirtymät voidaan tarjouspyynnön mukaan laskea työaikaan ja laskuttaa yhdenmittainen työsuorite. Pirkanmaan Siistix Oy on 29.12.2020 esittänyt hankintayksikölle seuraavan lisätietokysymyksen: ”Miten matka-aika ja ajokustannukset veloitetaan pysäkkihuoltojen, tiedotteiden vaihdon ja kilpien vaihtojen osalta? Osa pysäkeistä on kaukana, ja matkoihin menee yli tunti, vaikka tiedotteen vaihto kestäisi vain kymmenen minuuttia?” Hankintayksikkö on 7.1.2021 vastannut lisätietokysymykseen seuraavasti: ”Matka-aika (tunnit) ja ajokustannukset (kilometrikustannus) lasketaan Frenckellinaukio 2 B edestä alkaen ja päättyen.” Hankintayksikkö toteaa, että ”Asennustyön” pääsääntöinen laskutusperuste on määritelty tarjouspyynnössä edellä kuvatulla tavalla. Hankintayksikkö on lisätietokysymystä koskevassa vastauksessaan tarkoittanut sellaisia tilanteita, joissa kysymys on yksittäiselle (ja mahdollisesti kaukana sijaitsevalle) pysäkille tehtävistä töistä, jolloin tarjouspyynnön mukainen pääsääntöinen laskutusperuste ilman matka-ajan korvaamista muodostuisi tarjoajalle kohtuuttomaksi. Asennustöiden pääsääntöiset laskutusperusteet on hankintayksikön näkemyksen mukaan kuvattu tarjouspyynnössä riittävän selkeästi.
Edelleen Pirkanmaan Siistix Oy:lle on jäänyt epäselväksi, voidaanko kilpien ja liikennemerkkien tilaamisesta, noutamisesta ja varastoinnista johtuvat kulut laskuttaa hankintayksiköltä erikseen vai onko ne sisällytettävä kilpien ja liikennemerkkien hintaan. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan tuotteiden kokonaishinta. Tarjoajilla on ollut mahdollisuus määritellä tarjouksessaan ilmoitettavat tuotteiden hinnat haluamallaan tavalla. Hankintayksiköllä ei ole näkemystä siihen, miten Pirkanmaan Siistix Oy on hinnoitellut tarjoamansa kilvet ja liikennemerkit ja mitä välittömiä ja/tai välillisiä kuluja ilmoitettuihin hintoihin sisältyy.
Pirkanmaan Siistix Oy:n mukaan tarjouspyynnössä ei ole vastoin yleistä käytäntöä määritelty vertailuhinnan laskennassa käytettäviä hankittavia määriä. Tämän puutteen vuoksi Pirkanmaan Siistix Oy katsoo, että muutamilla hankintahinnaltaan suurilla, mutta menekiltään pienillä tuotteilla olisi ollut suhteettoman suuri vaikutus vertailuhintaan. Pirkanmaan Siistix Oy:n näkemyksen mukaan tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, koska osa tarjoajista on alihinnoitellut näitä tuotteita ja osa tarjoajista on sisällyttänyt pysäkkihuollon tarvikkeiden hintaan hankinta- ja toimituskuluja. Pirkanmaan Siistix Oy vaatii, että hankittava määrä on ilmoitettava kohdittain, jotta tarjoukset ovat tosiasiallisesti vertailtavissa keskenään kokonaisedullisuuden kannalta. Erityisalojen hankintalain 71 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö toteaa, että tarjousten vertailukelpoisuus ei ole tässä kilpailutuksessa ollut riippuvainen siitä, onko tarjouspyynnössä määritelty vertailuhinnan laskennassa käytettäviä hankittavia määriä. Tarjoajilla on ollut mahdollisuus määritellä tuotteiden hinnat haluamallaan tavalla. Myös tarjouspyynnön lisätietokysymysten vastauksissa on todettu, että tarjoushinnat vertaillaan yksikköhinnoilla ilman kertoimia. Kyseinen lisätietokysymys on Pirkanmaan Siistix Oy:n esittämä. Se, että vertailuhinnoissa ei ole käytetty hankittavia määriä, ei ole vaarantanut tarjousten vertailukelpoisuutta. Tarjoajan näkemyksen mukainen mahdollisesti yleisestä käytännöstä poikkeava tapa ei ole toisin sanoen tehnyt tarjouksista vertailukelvottomia. Hankintayksikkö katsoo, että kysymyksessä ei ole hankintayksikön menettelyvirhe, ja että tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia.
Hankintayksikkö huomauttaa, että sen tulee hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa ottaa huomioon tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteet. Hankintayksikön on siten kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintayksikkö katsoo, että lain soveltamisessa ei ole tapahtunut virhettä. Hankintaoikaisua koskevassa vaatimuksessa ei ole tuotu esiin mitään sellaista uutta tietoa, jonka perusteella Hankintapäätöstä tulisi arvioida toisin.
Edellä esitetyillä perusteilla Pirkanmaan Siistix Oy:n hankintaoikaisua koskeva vaatimus esitetään hylättäväksi.