Perustelut
Kaupunkiympäristön palvelualue on valmistellut 22.6.2020 päivätyn asemakaavan ja asemakaavamuutoksen nro 8824. Asian hyväksyminen kuuluu kaupunginvaltuuston toimivaltaan.
Lisätietoja osoitteessa: Tampereen kaupunki - Kaavoitusyksikkö - Kaava 8824
Diaarinumero: TRE:3601/10.02.01/2020
Asemakaavaehdotus oli nähtävillä 10.9. - 12.10.2020. Siitä saatiin 2 muistutusta sekä Pirkanmaan ELY-keskuksen, Pirkanmaan liiton, Pirkanmaan maakuntamuseon ja Tampereen joukkoliikenteen lausunnot.
Pispalan kaavaprosessi ja rakennusoikeus
Pispala on valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö eli RKY-alue.
Pispalan kulttuuriympäristön säilyttämisen suurimmat haasteet ja intressiristiriidat liittyvät rakennusoikeuden määrään, joka onkin ollut koko kaavaprosessin ajan keskeinen teema. Voimassa olevan v. 1978 asemakaavan pientaloalueelle poikkeuksellisen suuren tonttitehokkuuden e=0,5, suojelumerkintöjen puuttumisen ja suuren rakennusoikeuden tarjoama mahdollisuus tonttien kehittämiseen on aiheuttanut alueen rakennuskannan laajaa uudistumista.
Valmisteluvaiheessa v. 2018 kaava-alueelle 8310 pyrittiin Pispalan kaavaperiaatteesta johtuen sovittamaan v. 1978 asemakaavan ja Pispalan I-vaiheessa käytettyyn tonttitehokkuuteen e=0,5 perustuva rakennusoikeus.
Vuonna 2019 ensimmäisessä kaavaehdotuksessa tutkittiin myös e=0,5 mukaisen rakennusoikeuden määrää ja sijoittelua tonteilla, huomioiden valmisteluvaiheen viranomaispalautetta: Suojeltavia asuinrakennuksia sisältävillä tonteilla sekä arvokkaimmilla, suojelumerkinnällä ”sk-piha” -merkityillä tonteilla, joilla suojeltava rakennus on kooltaan pieni ja tonttitehokkuuden e=0,5 mukainen rakennusoikeus mahdollistaisi huomattavan määrän täydennysrakentamista, rakennusoikeus määriteltiin tonttitehokkuusluvun e=0,4 mukaisesti.
Viranomaisneuvottelu 12.12.2019
ELY-keskus RKY-alueiden kaavoitusta valvovana valtion viranomaisena totesi kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa sekä viranomaisneuvottelussa, että RKY-alueiden suojeluasemakaavoissa valtakunnallisten kulttuuriympäristöarvojen turvaaminen on ensisijaista, täydennysrakentaminen lähtökohtaisesti alisteista ja täydennysrakentamisen mahdollisuudet rajattuja. Kaavaratkaisu, jossa alkuperäiset rakennukset muodostaisivat enää vähemmistön alueen asuinrakennuksista ja mahdollistetaan kymmeniä uusia asuinrakennuksia, ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain kulttuuriympäristön arvojen turvaamisvelvoitetta. RKY-alueilla voidaan sallia ainoastaan yksittäisiä uusia asuinrakennuksia, mikä edellyttää rakennusoikeuden määrän tarkistamista koko kaava-alueella.
Vuonna 2020 tarkistetussa kaavaehdotuksessa korttelin 1088 viidelle tontille on osoitettu rakennusoikeutta tonttitehokkuusluvun e=0,3 mukaisesti. Korttelissa on suojeltuja rakennuksia viidellä tontilla, joista kolme on erityisen arvokkaita sk-piha -pihapiirejä. Näihin pihapiireihin, joihin maakuntamuseon inventoinnissa annetut toimenpidesuositukset eivät suosita lainkaan lisärakentamista, jopa tonttitehokkuus e=0,3 mahdollistaisi varsin paljon täydennysrakentamista, jota ei voida sovittaa tonteille kaavan kulttuuriympäristön suojelun tavoitetta vaarantamatta eli suojeltuja rakennuksia purkamatta tai täyttämättä suojeltua pihapiiriä uudisrakennuksin. Neljällä tontilla rakennusoikeutta on osoitettu tonttitehokkuutta e=0,25 vastaava määrä, mikä edelleen mahdollistaa ko. tonteille 50-120 m² lisärakentamista.
Tontit ovat kohtuullisella tavalla käytettävissä käyttötarkoituksensa mukaisesti. Rakennusoikeus mahdollistaa jokaiselle tontille asuinrakennuksen ja piharakennuksen, johon voi rakennusoikeuden salliessa sijoittaa sivuasunnon.
Kaavaratkaisu on laadittu huomioiden kaavan päätavoite kulttuuriympäristön suojelusta, jolloin rakennusoikeuden määrittely perustuu tonteille tutkitun enimmän kulttuuriympäristön kannalta kestäväksi arvioidun rakennusoikeuden määrään. Tarkistetussa kaavaehdotuksessa esitetyn rakennusoikeuden määrän katsotaan rajaavan täydennysrakentamisen mahdollisuudet RKY-alueella riittävän maltillisiksi ja siten riittävällä tavalla turvaavan kulttuuriympäristön arvojen säilyminen.
Tarkistetun kaavaratkaisun esittely yhdyskuntalautakunnalle
Tammikuussa 2020 yhdyskuntalautakunnalle esiteltiin ensimmäisestä kaavaehdotuksesta nro 8824 saatua viranomaispalautetta ja sen pohjalta laadittua esitystä kaavaratkaisun tarkistamiseksi.
Tarkistetun kaavaratkaisun esittely kaupunginhallitukselle
Pispalan kaavatilannetta esiteltiin helmikuussa 2020 myös kaupunginhallitukselle, joka kirjasi seuraavan ponnen:
”Kaupunginhallitus edellyttää, että Pispalan asemakaavoituksen 2. ja 3. vaihetta viedään eteenpäin samojen suunnitteluperiaatteiden pohjalta kuin asemakaavoituksen 1. vaihetta.”
Tarkistettu kaavaratkaisu noudattaa Pispalan kaavaperiaatetta, joka mahdollistaa rakennusoikeuden maltillisen laskemisen ja nostamisen, perusteina mm. suojelu ja kaupunkikuva. Ennalta asetettu rakennusoikeuslinja ei voi ohjata kaavaratkaisua, mikäli sen vaikutukset arvioidaan kaavaprosessissa ristiriitaisiksi suhteessa kaavan päätavoitteeseen.
Tonttitehokkuuteen e=0,5 perustuvan rakennusoikeuden vaikutukset on tutkittu valmisteluvaiheessa ja todettu sen mahdollistavan merkittävän määrän täydennysrakentamista juuri alueen arvokkaimmille, väljästi rakentuneille suojelutonteille, mikä ei vastaa kaavan päätavoitetta kulttuuriympäristön arvojen säilyttämisestä. Tarkistetussa kaavaehdotuksessa rakennusoikeuden määrittely perustuu arvokkaille tonteille tutkitun enimmän kulttuuriympäristön kannalta kestäväksi katsottavan rakennusoikeuden määrään.
Miljöön arvot perustuvat eri osissa Pispalaa erilaisiin ominaispiirteisiin; kaupunkikuva on osin hyvin tiiviis ja tehokkaasti rakentunut, osin hyvin väljä ja puutarhamainen. Osa-alueiden väliset erot ja aluekohtaiset arvot on kuvattu kulttuuriympäristön inventoinnissa. Arvojen säilyttäminen kullakin osa-alueella edellyttää kyseisen alueen ominaispiirteiden tunnistamista ja täydennysrakentamisen sovittamista niiden ehdoilla.
Punaisen tukkitien eteläosassa korttelissa 1088 ovat rinnakkain yksittäisten tonttien kulttuurihistoriallinen arvo, puutarhamaisen ja väljän korttelikokonaisuuden kaupunkikuvallinen arvo sekä korttelin läpi kulkevan Punaisen tukkitien uoman kulttuurihistoriallinen ja maisemallinen arvo. Tukkitien uoman säilyttäminen maisemassa havaittavana edellyttää sen säilymistä rakentamattomana, mikä rajoittaa rakentamiseen käytettävissä olevaa maa-alaa korttelin tonteilla
Yleisesti ottaen II-vaiheen kaava-alueen toteutunut tonttitehokkuus on huomattavasti matalampi kuin alun perin tiiviimmin rakentuneella I-vaiheen kaava-alueella, jossa usealla suojelutontillakin on ollut maaston, suojeluarvojen tai kaupunkikuvan näkökulmasta mahdollista rakentaa jopa yli tonttitehokkuuden e=0,5.
Yhdyskuntalautakunnan päätös 25.8.2020
Yhdyskuntalautakunta käsitteli tarkistettua kaavaehdotusta kokouksessaan 25.8.2020 ja hyväksyi seuraavan puheenjohtajan tekemän muutosehdotuksen äänin 6-7:
”Asemakaavaehdotus nro 8824 (päivätty 22.6.2020) hyväksytään asetettavaksi nähtäville siten, että tonttien olemassa olevaa rakennusoikeutta lasketaan korkeintaan 20 % ja perustellusta syystä tontille on mahdollista rakentaa useampia kuin yksi asuinrakennus, mikäli maanomistaja ei ole antanut suostumusta suurempaan rakennusoikeuden laskemiseen ja rakennusoikeuden rajaamiseen vain yhteen asuinrakennukseen. Ennen nähtäville asettamista kaava-aineistoon tehdään sellaiset muutokset, joilla se saatetaan tämän päätöksen mukaiseen muotoon. Asemakaavaehdotus esitetään nähtävilläolon jälkeen kaupunginhallituksen ja edelleen valtuuston hyväksyttäväksi.
Päätöksen perustelut:
Pispalan ominaispiirteisiin on sen rakentumisen alusta lähtien kuulunut rakeisuus ja rakentumisen myötä kerroksellisuus. Hyvällä suunnittelulla ja korkeintaan 20 % tonttikohtaisen rakennusoikeuden laskemisella voidaan turvata Pispalan RKY-alueen rakennus- ja kulttuurihistoriallisten arvojen säilyminen ja vahvistaa alueen ominaispiirteitä.
Täydennysrakentaminen olemassa olevan yhdyskuntarakenteen sisään on Tampereen kaupunkistrategian ja voimassa olevan pormestariohjelman tavoitteiden mukaista.
Yhdyskuntalautakunnassa on viime vuosina käyty useita valmistelua ohjaavia lähetekeskusteluja Pispalan asemakaavojen valmisteluun liittyen.
Kaupunginhallitus vaati Pispalan kaavojen valmistelutilanteesta tilannekatsauksen, joka pidettiin 10.2.2020. Käsittelyn yhteydessä kaupunginhallitus hyväksyi seuraavan ponnen ohjaamaan valmistelua: 'Kaupunginhallitus edellyttää, että Pispalan asemakaavoituksen 2. ja 3. vaihetta viedään eteenpäin samojen suunnitteluperiaatteiden pohjalta kuin asemakaavoituksen 1. vaihetta.'
Ottaen huomion Pispalan asemakaavoituksen 1. vaiheen suunnitteluperiaatteet, yhdyskuntalautakunnassa käydyt lähetekeskustelut, kaupunginhallituksen ponsi sekä asemakaavayksikön antama ohjaus yksittäisissä hankkeissa lautakunta katsoo, että olemassa olevan rakennusoikeuden laskeminen yli 20 %:lla ja rakennusoikeuden rajaaminen vain yhteen asuinrakennukseen olisi kohtuutonta ja rikkoisi maanomistajien luottamuksensuojaa.
Viranomaisten antamaan lausuntoon on tämänkaltaisissa taloudellisesti ja ajallisesti merkittävissä prosesseissa voitava luottaa. Hallintolain 6 § mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Hyvän hallinnon edellyttämien oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden tarkoituksena on ennakoitavuuden ylläpitäminen.
Ennen nähtäville asettamista kaava-aineistoon tehdään sellaiset muutokset, joilla se saatetaan tämän päätöksen mukaiseen muotoon.”
Tarkistetusta kaavaehdotuksesta saatu palaute
Yhdyskuntalautakunta ei palauttanut kaavaa valmisteluun, joten kaava-aineistoon ei ollut mahdollista tehdä muutoksia, vaan päätösteksti lisättiin kaavaselostuksen etukanteen ja kaavakartalle.
Nähtävillä oloaikana 10.9. - 12.10.2020 saatiin 2 muistutusta ja 4 lausuntoa.
Toisessa muistutuksessa korttelin yhdeksästä kiinteistöstä seitsemän omistajat esittävät rakennusoikeuden rajaamista siten, että kullekin tontille sallitaan vain yksi asuinrakennus ja Punaisen tukkitien uoman alue säilytetään puutarhamaisena. Toisessa muistutuksessa Pispalan rakennusoikeuden vähentämistä vastustava yhdistys kritisoi rakennusoikeuden vähentämistä ja rakennusten suojelua vastoin kiinteistönomistajan tahtoa.
Lausuntoja saatiin Pirkanmaan maakuntamuseolta, Pirkanmaan liitolta, Pirkanmaan ELY-keskukselta sekä Tampereen kaupungin joukkoliikenneyksiköltä.
Lausunnoissa todettiin, että asemakaavoituksen valmistelema ratkaisu vastasi kaavalle asetettuja tavoitteita, mutta yhdyskuntalautakunnan tekemän, valmistellusta aineistosta poikkeavan päätöksen vaikutuksia ei ollut mahdollista arvioida koska päätöstä ei oltu viety kaava-aineistoon.
Ehdotusvaiheen muistutuksista ja lausunnoista on laadittu palaute- ja vastineraportti sisältäen kaupungin vastineet saatuun palautteeseen. Palaute- ja vastineraportti on kaavan liitteenä.
Sisäisen tarkastuksen selvitys
Vuonna 2020 Tampereen kaupungin sisäinen tarkastusyksikkö laati pormestarin toimeksiannosta selvityksen kaava-alueen 8824 korttelissa 1088 sijaitsevan tontin poikkeamislupahakemusten käsittelystä ja Pispalan asemakaavan valmistelusta. Koska poikkeamislupaharkinta oli kiinteästi yhteydessä alueen asemakaavoitukseen, niitä ei ollut mahdollista tarkastella toisistaan irrallisina prosesseina.
Tarkastuksessa todettiin mm. seuraavaa:
Kaavoituksen lähtökohtana tulee olla koko alueen arvojen turvaaminen, ja siksi myös tehtävien ratkaisujen vaikutuksia tulee arvioida yksittäisiä tontteja laajemmilla alueilla. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten rakennetun kulttuuriympäristön suojelua koskevien periaatteiden ja vaatimusten on tullut ohjata kaavoitusta prosessin alusta asti. Suojelun käytännön toimenpiteet Punaisen tukkitien korttelissa ovat sen sijaan tarkentuneet kaavan valmistelun aikana ensisijaisesti viranomaisten poikkeuslupahakemusta koskevien lausuntojen vuoksi. Lausunnoissa on otettu kantaa sekä rakennusten sijoittumiseen että tonttitehokkuuteen.
Asemakaavaa muutettaessa alueen käyttötarkoituksia ja rakennusoikeuksia voi olla tarpeen muuttaa maankäytöllisistä syistä asemakaavan sisältövaatimusten mukaisesti. Kaavassa osoitettu rakennusoikeus ei ole ns. saavutettu etu, vaan sitä voidaan suunnittelutilanteesta johtuen vähentää myöhemmässä kaavoitusvaiheessa.
Tasapuolinen kohtelu edellyttää yhdenvertaista maanomistajien kohtelua tietyllä suunnitelmallisesti yhtenäisellä alueella ajallisesti yhdenmukaisessa päätössarjassa. Päätöksen tai toimenpiteen tulee olla kohtuullisessa ja järjellisessä suhteessa siihen, mitä hallintotoimella tavoitellaan. Kaavaratkaisua tehtäessä tavoitellaan kokonaisratkaisua, joka on alueen käytön muutostarpeen vaatima, ja jossa suhteutetaan keskenään erilaiset intressit. Intressivertailu joudutaan usein tekemään yleisen edun ja yksityisen edun kesken.
Selvitysraportti tukee osaltaan kaavoituksen tekemää valmistelutyötä ja lautakunnalle esitetyn kaavaratkaisun perusteluja.
Ympäristöministeriön ohjeistus v. 2020
Ympäristöministeriö on v. 2020 antanut rakennetun kulttuuriympäristön arvojen huomioimista kaavoituksessa koskevan ohjeistuksen. Ohjeistuksessa edellytetään, että valtakunnallisesti arvokkaiden kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvojen turvaamisesta huolehditaan.
Valtakunnallisten arvojen turvaamisvelvoite edellyttää, että viranomaisten laatimien valtakunnallisten inventointien tulokset otetaan huomioon alueiden käytön suunnittelussa. Alueiden käytössä on tarpeen tunnistaa inventoinneissa mainitut alueet ja ottaa ne huomioon siten, että niiden arvot turvataan.
Rakennetun kulttuuriympäristön osalta tällainen inventointi on Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt, Museovirasto 2009 (www.rky.fi).
Kaava-aineistoon tehdyt muutokset ehdotuksen nähtävilläolon jälkeen
Kaava-aineistoon ei ole tehty yhdyskuntalautakunnan päätöksen mukaisia kaavaratkaisua koskevia muutoksia, koska 25.8.2020 yhdyskuntalautakunnalle esitetty kaavaratkaisu perustuu kaavaa varten tehtyihin selvityksiin ja prosessin aikana tutkittujen kaavaratkaisujen vaikutusten arviointiin sekä viranomaisyhteistyöhön, ja sen katsotaan vastaavan RKY-alueen suojelukaavalle asetettuja tavoitteita.
Yhdyskuntalautakunnan päätöksessään esittämän ratkaisun vaikutuksia on arvioitu kaavaprosessin aikana ja todettu, että tonttitehokkuuden e=0,4 mukainen rakennusoikeus tuottaisi merkittävästi täydennysrakentamisen mahdollisuuksia juuri alueen arvokkaimmille tonteille; uuden asuinrakennuksen kymmenille tonteille, joilla jo sijaitsee suojeltava asuinrakennus.
Uuden asuinrakennuksen mahdollistava täydennysrakentaminen suojelutontilla muodostaa riskin suojeltavan rakennuksen säilymiselle, varsinkin, mikäli suojelurakennuksen sijainti tontilla hankaloittaa uudisrakennuksen sijoittelua. Huolella tontille sovitettunakin uudisrakennukset muuttavat arvokkaiden pihapiirien luonnetta ja rakennusten välistä hierarkiaa. Kymmenille tonteille kertautuneena muutos olisi kulttuuriympäristön kannalta merkittävä. Koko alueen kattavalla tonttitehokkuudella e=0,4 Pispalan alkuperäiset rakennukset jäisivät selvään vähemmistöön, mikä ei ole hyväksyttävä ratkaisu RKY-alueella.
Rakennusoikeuden määrittely perustuu tonteille tutkitun enimmän kulttuuriympäristön kannalta kestäväksi arvioidun rakennusoikeuden määrään.
Tarkistetussa kaavaehdotuksessa esitetyn rakennusoikeuden määrän katsotaan rajaavan täydennysrakentamisen mahdollisuudet RKY-alueella riittävän maltillisiksi ja siten riittävällä tavalla turvaavan kulttuuriympäristön arvojen säilyminen.
Kaavaselostusta on täydennetty ehdotusvaiheen palautteen ja prosessin osalta.
Henkilötietoja sisältävän oheismateriaalin verkkojulkisuutta on rajoitettu.